COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE A INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE A INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA
João
Marcos Coelho Soares – Foi superintendente dos aeroportos de Uberlândia – MG, Internacional Marechal
Rondon em Cuiabá – MT, Aeroporto de Vitória – ES, Aeroporto Santos Dumont – RJ.
Além da gestão desses aeroportos ocupou outros cargos de Gestão na estrutura
organizacional dos Aeroportos da rede INFRAERO, como Gerente de Segurança,
Operações, Manutenção e Supervisor de Aeroporto. Formado em Direito pela Pontífice
Universidade Católica de Goiás. Advogado. Pós-Graduação: Direito Civil e
Processual Civil pela Universidade Uni Anhanguera de Goiás. Direito Penal e
Processual Penal pela Pontífice Universidade Católica de Goiás. Administração –
MBA - Área de Concentração: Administração Gestão Empresarial, pela Pontífice Universidade
Católica de Goiás. Formação de Superintendente de Aeroportos pela UNB –
Universidade de Brasília. Na formação do curso de Superintendente fez estágio
nos aeroportos do Galeão, Brasília, Guarulhos e Aeroporto Internacional de
Buenos Aires-Ezeiza. Atualmente presta serviços de Consultoria no Aeroporto Antares Polo Aeronáutico.
Goiânia – GO, janeiro
de 2025
Sumário:
1 Introdução
2 Arcabouço legal e Autonomia do
Operador Aeroportuário
3 Conclusão
1 - INTRODUÇÃO
O intuito principal é
apresentar os preceitos de ordem constitucional e infraconstitucional que
regulamentam a ocupação de áreas aeroportuárias. Pois, o processo de gestão de
aeroportos tem gerado discursões administrativos e judiciais em razão da
competência para legislar sobre e uso e ocupação do solo nas áreas consideradas
aeroportuárias.
Temos acompanhado decisões
judiciais de primeira instância e reiteradas Decisões de Tribunais Superiores
em que é tratado o tema envolvendo a matéria. Em que pese os questionamentos e
deliberação não uniforme sobre o assunto, de forma geral temos observado que os
tribunais têm reconhecido a autonomia do Operador Aeroportuário com amparo na
Legislação Federal, em especial a Carta Magna de 1988 e o Código Brasileiro de
Aeronáutica. No entanto, ainda deparamos com controvérsias que requer do Operador
Aeroportuário conhecimento e habilidade para lidar com a situação e estabelecer
uma interlocução e entendimento especialmente com o Poder Executivo Municipal
em prol do desenvolvimento aeroportuário, visto a competência da Prefeitura
para legislar sobre o uso e ocupação do solo nos termos do art. 30 da
Constituição Federal de 1988.
A aviação ganha cada dia mais
espaço na vida moderna e faz com que os mais diversos modelos de aeroportos e
aeródromos ganhem destaque no município em que é implantado e nas áreas
contíguas ao sítio aeroportuário, bem como no contexto regional, propiciando
oportunidades de grandes negócios na localidade.
O desenvolvimento da
infraestrutura aeroportuária se faz necessário em razão do crescimento exponencial
da aviação civil e sua importância para a vida urbana, pois transporta pessoas e
riquezas com segurança, agilidade e conforto às regiões mais distantes.
Transformando aeroportos em verdadeiros vetores de desenvolvimento da economia moderna.
O transporte aéreo é
elemento catalisador para o desenvolvimento da localidade em que está inserido. Ao possibilitar
maior acesso, velocidade, agilidade, conectividade e rapidez aos meios de produção, o transporte aéreo potencializa a geração de negócios,
empregos e serviços da cidade.
2. ARCABOUÇO
LEGAL
O Direito Pátrio, através da Carta
Magna de 1988 em seu art. 22, I, instituiu de forma cristalina a alçada para
legislar a cerca do Direito Aeronáutico. Da mesma forma a Lei 7.565/1986 –
Código Brasileiro de Aeronáutica
A constituição Federal em
seu art. 22 estabelece a competência privativa da união para legislar sobre o
Direito Aeronáutico, senão vejamos:
Art. 22. Compete privativamente à União
legislar sobre: (EC nº 19/98)
I – Direito civil, comercial, penal,
processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
Ainda, no mesmo alinhamento jurídico
a CF/88 atribui à prerrogativa de explorar a infraestrutura aeroportuária
através da união, como pode ser extraído da alínea “c”, do inciso XII, do art.
21, da CF, ipsis litteris:
Art. 21. Compete à União: (EC nº 8/95 e EC nº 19/98)
...
XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão:
...
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroportuária;
Assim, A Lei 7.565/1986 – Código
Brasileiro de Aeronáutica estabelece os parâmetros, sobre a forma de utilização
das áreas aeroportuárias. Consoante a legislação vigente, observa-se que em
especial o art. 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica, em seu inciso II, estabelece
que a competência para a exploração e manutenção dos aeródromos por empresas
especializadas da Administração Pública Federal Indireta, conforme segue:
Art. 36. Os aeródromos públicos serão construídos, mantidos e
explorados:
II – Por empresas especializadas da administração federal indireta
ou suas subsidiárias, vinculadas ao Ministério da Aeronáutica;
Art. 42. À utilização de
áreas aeroportuárias não se aplica a legislação sobre locações urbanas.
Art. 25.
Constitui infraestrutura aeronáutica o conjunto de órgãos, instalações ou
estruturas terrestres de apoio à navegação aérea, para promover-lhe a
segurança, regularidade e eficiência, compreendendo:
I - o sistema
aeroportuário (artigos 26 a 46);
II - o sistema
de proteção ao vôo (artigos 47 a 65);
III - o sistema
de segurança de vôo (artigos 66 a 71);
IV - o sistema
de Registro Aeronáutico Brasileiro (artigos 72 a 85);
V - o sistema de investigação
e prevenção de acidentes aeronáuticos (artigos 86 a 93);
VI - o sistema de facilitação,
segurança e coordenação do transporte aéreo (artigos 94 a 96);
VII - o sistema
de formação e adestramento de pessoal destinado à navegação aérea e à
infra-estrutura aeronáutica (artigos 97 a 100);
VIII - o sistema
de indústria aeronáutica (artigo 101);
IX - o sistema
de serviços auxiliares (artigos 102 a 104);
X - o sistema
de coordenação da infra-estrutura aeronáutica (artigo 105).
Art. 36. Os aeródromos públicos serão
construídos, mantidos e explorados:
I - diretamente, pela União;
II - por empresas especializadas da
Administração Federal Indireta ou suas subsidiárias, vinculadas ao Ministério
da Aeronáutica;
III - mediante convênio com os Estados ou
Municípios;
IV - por concessão ou autorização.
§ 1o A fim de assegurar uniformidade de
tratamento em todo o território nacional, a construção, administração e
exploração, sujeitam-se às normas, instruções, coordenação e controle da
autoridade aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 36-A. (Redação dada pela
Lei nº 13.097, de 2015).
...
§ 4º O responsável pela
administração, a fim de alcançar e manter a boa qualidade operacional do
aeroporto, coordenará as atividades dos órgãos públicos que, por disposição
legal, nele devam funcionar.
§ 5 Os aeródromos públicos,
enquanto mantida a sua destinação específicas pela União, constituem
universidades e patrimônios autônomos, independentes do titular do domínio dos
imóveis onde estão situados (artigo 38).
Art. 38. Os aeroportos constituem
universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua
destinação específica, embora não tenha a União a propriedade de todos os
imóveis em que se situam.
Portanto, como entidade
delegatária dos serviços públicos a que se refere a alínea “c” do inciso XII do
art. 21 da Constituição da República, suas atividades essenciais não estão
sujeitas à autorização do município para funcionar.
Assim, no tocante a relação entre aeroportos e meio urbano, observa-se
que é da competência da União legislar privativamente, entre outros, sobre
direito aeronáutico (art. 22, inciso I), além de legislar concorrentemente
sobre direito urbanístico (art. 24, inciso I). Promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo" (art. 30, inciso VIII).
A CF 1988, manteve o que já
estava estabelecido na Lei nº 7.565/86 (Código Brasileiro de Aeronáutica - CBA),
ou seja, a competência de ser a União o ente federativo com alçada privativa
para legiferar a respeito do transporte aéreo. A Lei nº 7.565/86 (Código
Brasileiro de Aeronáutica - CBA) foi, em tese, recepcionada com o mesmo status
de Lei Ordinária Federal. Esta lei prevê que o “Direito Aeronáutico é regulado
pelos Tratados, Convenções e Atos Internacionais de que o Brasil seja parte,
por este Código e pela legislação complementar” (art. 1º do CBA).
Conforme parece proporcionar nossa repartição de competências é a
predominância do interesse, cabendo a União as matérias de interesse nacional
ou geral, aos Estados as matérias de interesse regional e ao Município as de
interesse local. A competência do município para legislar sobre assuntos de
interesse local é caracterizada pela "predominância", e não pela
exclusividade do interesse deste ente em relação ao Estado ou a União. O que
significa dizer que sua autonomia para legislar não é absoluta, uma vez que
existem matérias sobre as quais deverão prevalecer os interesses daqueles dois
entes federados.
Essa visão de predominância
é importante, visto que orienta a análise do interesse local do Município. De
maneira especial que não se trata de um interesse exclusivo, pois qualquer tema
que afete uma dada municipalidade finalizará de qualquer maneira, mais ou menos
direta, por repercutir nos interesses de âmbito nacional. O interesse
exclusivamente municipal não seria apropriado, inclusive por razões de ordem
lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido
a uma parte do todo acresce a este próprio. Não existe, portanto, interesse
exclusivo, seja da União, seja dos Estados ou dos Municípios, em nenhum setor
da administração, em nenhuma ordem de problemas ou assuntos governamentais. O
que existe e determina a competência de cada ordem de poderes, isto é, da
União, dos Estados-membros e dos Municípios, será apenas uma predominância de
interesses.
O Município está situado dentro do Estado, o qual por sua vez está
situado dentro do país, que é a “união indissolúvel” dos Estados-membros, e não
há antinomia entre interesses locais e interesses gerais. O traço que toma
diferente o interesse local do interesse geral é a predominância, jamais a
exclusividade.
O art. 29 da Constituição Federal
determina que os Municípios reger-se-ão por lei orgânica elaborada pelas
Câmaras Municipais e respeitados os preceitos impostos pelo próprio art. 29.
Isto posto, caberia mencionar que, pela Lei Federal no 7.565, de 19 de
dezembro de 1986, foi instituído o Código Brasileiro de Aeronáutica. Nela, a infraestrutura
aeronáutica é constituída pelo "conjunto de órgãos, instalações ou estruturas
terrestres de apoio a navegação aérea" (art. 25), entre os quais está incluído
o "sistema aeroportuário" (art. 25, inciso I). Este, por sua vez, é
composto pelo "conjunto de aeroportos brasileiros, com todas as pistas de
pouso, pistas de táxi, pátio de estacionamento de aeronaves, terminal de carga
aérea, terminal de passageiros e as respectivas facilidades" (art. 26).
Por esta razão, alguns doutrinadores entendem que quando se trata de
transporte aéreo, deve-se falar também de infraestrutura aeronáutica e, mais nomeadamente,
da infraestrutura aeroportuária em termos de aviação comercial. Neste sentido,
o conceito de infraestrutura compreende "lato sensu" não somente o
conjunto de instalações terrestres destinadas a facilitar os fins da navegação,
a proteger e controlar os voos, decolagens e aterrissagens, mas também a quase
totalidade dos meios no solo considerados necessários para a aeronave decolar e
aterrissar, e outros instrumentos indispensáveis para o seu abrigo,
reabastecimento e sua conservação.
A Lei n. 7.565 prevê que "as propriedades vizinhas dos aeroportos e
das instalações de auxílio a navegação aérea estão sujeitas a restrições
especiais" (art. 43). Restrições que serão especificadas pela autoridade
aeronáutica, mediante a aprovação, entre outros, dos seguintes planos: Plano de
Zona de Proteção de Aeroportos e Plano de Zoneamento de Ruído. Ambos podem ser
do tipo Básico ou específico, em função das "conveniências e
peculiaridades de proteção ao voo" (art. 44). Cabe as administrações
públicas compatibilizarem o zoneamento do uso do solo nas áreas vizinhas aos
aeroportos, consoante as restrições especificadas nos Planos Básicos e
Específicos (art. 44).
Mas afinal, a quem compete fazer a Compatibilização do uso e ocupação do
solo?
Conforme art. 30, inciso VIII, da Constituição da República Federativa
do Brasil, compete aos Municípios “promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano”. Tal dispositivo, cumulado com os
artigos 43 e 44, inciso II, e §4º da Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986
(Código Brasileiro de Aeronáutica), dispõe que cabe à Administração Pública
Municipal realizar a compatibilização dos usos do solo nas áreas urbanas
abrangidas pelas curvas de ruído do PZR do aeródromo. Referida
compatibilização, segundo item 161.51 do RBAC nº 161, deve ser feita em
conjunto com o operador do aeródromo e com as comunidades do entorno,
observando-se, para tanto, a relação de usos compatíveis e incompatíveis do
solo.
Notadamente, temos que no
caso de área aeroportuária não se aplica a legislação sobre locações urbanas
para fins de uso e ocupação do solo. O Artigo 42 do Código Brasileiro de
Aeronáutica estabelece que à utilização de áreas aeroportuárias não se aplica a
legislação sobre locações urbanas. Isso significa dizer que as regras que regem
as locações urbanas não são aplicáveis às áreas aeroportuárias.
REGULAMENTO BRASILEIRO
DA AVIAÇÃO CIVIL - RBAC Nº 161(EMENDA Nº 04)
“....SUBPARTE F
RELACIONAMENTO ENTRE
OPERADOR DE AERÓDROMO, ÓRGÃOS LOCAIS E COMUNIDADES DO ENTORNO
161.51 Compatibilização ao
uso do solo
Após o
registro do PZR na ANAC, o operador de aeródromo deve buscar ações de
compatibilização do uso do solo com o(s) município(s) abrangido(s) pelas curvas
de ruído, bem como com a comunidade de entorno, notificando a ANAC, os
municípios e os órgãos interessados sempre que forem
De tal modo, pode-se afirmar que a aviação, seja ela pública ou privada,
estará sob a égide do direito aeronáutico e das regras de navegação
aérea, sendo, portanto, matéria de competência da União.
Assim, compreende que a princípio, o funcionamento dos estabelecimentos
empresariais nas áreas aeroportuárias está sujeito a normatização e
fiscalização das autoridades aeronáuticas, com a exclusão de qualquer outra. Todavia,
com relação às atividades comuns exercidas pelos concessionários de uso de
área, entende-se que elas podem ser fiscalizadas pelos órgãos locais, por não
estarem amparadas pelas normas de proteção do Direito Aeroportuário,
principalmente no que toca às áreas de comércio de alimentação, roupas e
acessórios, prestação de serviço etc.
Não poderá a municipalidade condicionar o alvará do estabelecimento
comercial à apresentação prévia do “habite-se” do aeroporto, e não poderá
emitir multa contra administração aeroportuária por uma loja estar descumprindo
as exigências previstas na lei local. Vale lembrar que o aeroporto é
considerado um complexo unitário. A respeito do complexo unitário dos bens
afetos às atividades aeroportuárias, recorremo-nos à abalizada doutrina de José
da Silva Pacheco:
As coisas simples que o compõem e que devem, por força de lei, ser
encaradas como um todo, são as áreas destinadas a pouso, decolagem e
movimentação de aeronaves (art. 27), as instalações e facilidades para apoio de
operações de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas (art.
31, I), as áreas destinadas à própria administração, pouso, decolagem, manobra
e estacionamento de aeronave, atendimento a e movimentação de passageiros,
bagagens e cargas, aos concessionários ou permissionários de serviços aéreos,
ao terminal de carga aérea, ao terminal de passageiros e bagagens, aos órgãos
públicos que devam funcionar nos aeroportos (alfândega, polícia, saúde), ao
público usuário e estacionamento de seus veículos, aos serviços auxiliares
(arts. 102 a 104) e ao comércio apropriado para o aeroporto (arts. 26 e 39).
Essas coisas todas, centralizadas, devem ser visualizadas, sob a
perspectiva de sua finalidade de proporcionar facilidade e apoio ao voo de
aeronave, à navegação aérea, à atividade aeronáutica e, como tal, enquanto
mantida essa destinação, devem ser encaradas como universalidade, como coisa
coletiva, como um complexo unitário.
(...)
Contudo, encaradas como universalidade, constituem um patrimônio
autônomo, separado do patrimônio de cada eventual proprietário e serão
equiparadas, como um todo, a bem público federal. Por ser complexo unitário
entendemos que toda área aeroportuária, seja operacional, seja comercial, é em
sua essência una, estando afetada a um único fim – que é a manutenção das
atividades aeroportuárias locais - inobstante sua destinação em áreas específicas
como o comércio de produtos e serviços aos usuários do aeroporto, ou até mesmo
aquelas atividades puramente operacionais como o tráfego e abrigo de aeronaves,
o exercício de atividades auxiliares à aviação realizado pelas companhias
conhecidas com “esatas” etc....
Todas essas atividades aeroportuárias somadas e empregadas de forma
coordenada e regulamentada, incluindo os bens instalados compõem, direta ou
indiretamente, o aeródromo, unidade autônoma por sua natureza, é um bem
coletivo, universalidade de fato e de direito que deve ser respeitada e
protegidas pelos órgãos públicos e pela sociedade em geral por causa das
relevantes atividades exercidas naquele local.
Está escrito no art. 90 do Código Civil que a
universalidade de fato é constituída pela pluralidade de bens singulares que,
pertinentes à mesma pessoa, tenham destinação unitária. É entendimento de
diversos autores que bens singulares devem ser encarados em conjunto e razão da
vontade.
“...Portanto, é inegável que
a Carta Magna reservou
à União a titularidade do serviço público de administração aeroportuária,
compreendendo neste conceito as atividades de construção, ampliação e operação
de seus respectivos aeródromos. Consequentemente, a autorização/permissão para
esse tipo de empreendimento deve ser emitida pela União, diretamente ou por
intermédio de seus órgãos federais competentes. Não há espaço, assim, para a
atuação dos municípios em uma atividade tão regulamentada, porque o desempenho
das mesmas está atribuído, de forma expressa, à entidade central...”
3. CONCLUSÃO
A regulamentação do sistema
de aviação civil brasileiro é caracterizada por sua complexidade e
peculiaridade, especialmente em razão da divisão entre órgãos da Administração
direta, como o Comando da Aeronáutica e a Secretaria de Aviação Civil (SAC), e
da Administração indireta, representada pela Agência Nacional de Aviação Civil
(ANAC). Ainda na esfera Federal temos outros Órgãos envolvidos, como o
Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) e o Centro de Investigação e
Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (CENIPA) – ambas organizações militares
vinculadas ao Comando da Aeronáutica
Nos termos
do art. 2°, da Lei n° 11.182/2005 compete à União, por intermédio da ANAC e nos
termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo,
regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura
aeronáutica e aeroportuária.
Conforme demonstrado compete a união legislar e promover o desenvolvimento
do transporte aéreo e da infraestrutura aeroportuária. Trata-se de uma atividade
de interesse global e, portanto, a logística do transporte aéreo é notadamente
complexa, de influência nacional e internacional, e envolve os três entes
federativos, além dos tratados e convenções dos quais o Brasil é signatário.
Os Aeroportos de forma geral, incluindo os privados dispõe de uma
infraestrutura regulada pelo direito aeronáutico (art. 25 do Código Brasileiro
de Aeronáutica), bem como, atende em sua maioria os serviços públicos como táxi
aéreo, que é uma modalidade de transporte aéreo público não-regular.
De toda sorte, e conforme estampado em linhas pretéritas a competência
para legislar sobre o transporte aéreo e a infraestrutura aeronáutica é de
competência da união. Nos termos do art. 2°, da Lei n° 11.182/2005 compete à
União, por intermédio da ANAC e nos termos das políticas estabelecidas pelos
Poderes Executivo e Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação
civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária. Neste sentido, a ANAC
foi qualificada como Autoridade de Aviação Civil (art. 5°, da Lei n°
11.182/2005), conceito que passa a coexistir com o de Autoridade Aeronáutica.
A competência para legislar sobre a
infraestrutura aeroportuária mesmo dos aeroportos privados é da União. Pois
embora o aeroporto seja privado, ele está sujeito às normas e regulamentos
estabelecidos por órgãos federais, especialmente pela Agência Nacional de
Aviação Civil (ANAC) e o Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA).
Esses órgãos garantem que todos os aeroportos, sejam públicos ou privados,
sigam padrões de segurança, eficiência nas suas operações. Portanto, os demais
entes Federados devem atuar de forma suplementar.
·
A
Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC: Compete à União, por intermédio da
ANAC e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e
Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de
infraestrutura aeronáutica e aeroportuária (Lei nº 11.182, de 27 de
setembro de 2005). Portanto, a ANAC regula e supervisiona a
infraestrutura e operações dos aeroportos inclusive privados, assegurando que
eles cumpram as normas de segurança e eficiência necessárias.
· O Departamento de Controle do Espaço
Aéreo (DECEA) é uma organização do Comando da Aeronáutica (COMAER),
criada pelo (Decreto nº 3.954, de 5 de
outubro de 2001), que tem por finalidade
planejar, gerenciar e controlar as atividades relacionadas com o controle
do espaço aéreo, com a proteção ao voo, com o serviço de busca e
salvamento e com as telecomunicações do Comando da Aeronáutica.
Os Estados e municípios tem responsabilidades complementares, especialmente relacionadas ao acesso, infraestrutura de transporte ao redor do aeroporto, segurança e questões ambientais. No entanto, as diretrizes principais e regulamentações sobre a infraestrutura do aeroporto em si são de competência da União. Assim, a importância da participação do Poder Executivo Municipal nesse processo para que o Plano Diretor do Aeroporto seja aderente ao Plano Diretor da Cidade.
Nesse sentido, além da Legislação Específica da Prefeitura, a Agência
Nacional de Aviação Civil, publicou em dezembro de 2023 o GUIA DE BOAS PRÁTICAS
- A Participação das Prefeituras no Desenvolvimento dos Aeroportos Brasileiros
Bibliografia:
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988;
Lei nº 7.565 de 19 de dezembro de 1986 – Código
Brasileiro de Aeronáutica;
Regulamento Brasileiro
da Aviação Civil - RBAC nº 161(emenda nº 04);
Aeroportos – 6. Ed.: Planejamento e
Gestão; Seth B. Young, Alexander T. Wells; Bookman Editora, 2014;
https://www.gov.br/anac/pt-br/noticias/2024/guia-de-boas-praticas-e-lancado-para-orientar-participacao-das-prefeituras-no-desenvolvimento-dos-aeroportos
|
|
|
|
|
|
Comentários
Postar um comentário